A Progressividade das alíquotas dos Impostos Reais

* Marcela Neri

Os impostos reais diferem dos pessoais basicamente por não levarem em consideração de maneira determinante, na hipótese de incidência, características pessoais do sujeito passivo da obrigação tributária. Os fatos geradores são manifestações objetivas de riqueza, como, por exemplo, a propriedade de um imóvel urbano.

A progressividade tributária, por sua vez, implica o aumento da alíquota do imposto à medida que aumenta, também, sua base de cálculo, ou seja, tanto maior será o imposto, quanto maior for representatividade econômica do fato gerador.

Dispõe a Constituição da República de 1988, no §1º de seu artigo 145 que sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte. Essa disposição levou vários intérpretes da norma a concluir que a progressividade devia ser aplicada tão somente aos impostos pessoais.

Foi esse, inclusive, o posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário 153.771, em que se entendeu ser inconstitucional artigo de lei do município de Belo Horizonte que previa a progressividade do IPTU fora das hipóteses previstas no 4º, II, do artigo 182[1] e no artigo 156, I, § 1º[2], ambos da Constituição Federal. Entendeu-se, nesse julgamento, que a progressividade prevista no artigo 156 só poderia ocorrer nos estritos limites da previsão do artigo 182.

Afirmaram os ministros, a partir da interpretação do §1º do artigo 145 da CF/88, que o IPTU é, inequivocadamente, um imposto real, não podendo, por isso, ser progressivo com base na capacidade econômica do sujeito passivo, o que só seria possível em se tratando de impostos pessoais. Assim, a progressividade do IPTU só poderia ser admitida com as finalidades extra-fiscais previstas na Constituição.

Atualmente, contudo, no julgamento do Recurso Extraordinário 562.045, proposto pelo estado do Rio Grande do Sul contra decisão do TJ daquele estado que declarou inconstitucional a progressividade das alíquotas do ITCD, o STF vem apresentando uma tendência de mudança no posicionamento que vinha sendo adotado anteriormente. A partir desse julgamento, portanto, pode ser que haja uma mudança no entendimento para se admitir a progressividade dos impostos reais, numa nova exegese do §1º, do artigo 145 da Constituição Federal.

A Constituição, ao dispor, no §1º do artigo 145, que sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, não restringiu a progressividade aos impostos pessoais, mas tão somente determinou que sempre que possível estes deveriam ser progressivos.

Indo além no exercício interpretativo, pode-se entender que, no referido dispositivo legal, quis o legislador constituinte estabelecer duas disposições independentes: a primeira de que, sempre que possível os impostos terão caráter pessoal, e a segunda de que, também sempre que possível, os impostos serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (o que significa dizer que serão progressivos).

A partir dessa interpretação, tem-se que a progressividade não está restrita aos impostos pessoais, não cabendo, por isso, excluir da progressividade os impostos reais. Sendo a progressividade um sub-princípio intrínseca e necessariamente ligado ao princípio da capacidade contributiva, sempre que possível deve ser observada, sob pena de se ignorar a capacidade econômica do contribuinte, o que iria de encontro à Constituição e aos ditames da justiça fiscal.

Mesmo que nos impostos reais os aspectos sócio-econômicos do sujeito passivo não estejam tão claros na hipótese de incidência, ainda assim a base de cálculo é potencialmente indicativa da capacidade contributiva do contribuinte.

O patrimônio, base de cálculo sobre a qual incidirá o imposto real é, também, expressão da capacidade contributiva do sujeito passivo. Um patrimônio de valor elevado na maioria das vezes revela uma condição econômica também expressiva, donde se pode concluir que a capacidade contributiva do sujeito é grande. Ou pelo menos deveria ser. Se o sujeito, entretanto, é proprietário de um bem de elevado valor, mas não tem condições de arcar com suas despesas de conservação, dentre as quais o pagamento dos impostos, isso pode significar que talvez seja necessária a venda do referido bem, com a possibilidade de aquisição de um de menor valor, mais condizente com a real situação econômico-financeira do contribuinte.

Assim é que se pode dizer que todos os impostos são, de certa maneira, pessoais, em maior ou menor medida, já que de sua base de cálculo sempre será possível aferir características pessoais do sujeito passivo e indicativos da sua capacidade contributiva. E, assim sendo, tanto quanto nos impostos pessoais, a progressividade nos impostos reais é igualmente desejável, quando aferida a capacidade financeira do sujeito passivo da obrigação.


[1] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

(…)

§ 4º – É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

(…)

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

[2] Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

(…)

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:

I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e

II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

* Marcela Neri é advogada no escritório NeriOliveiraLellis Advogados e colaboradora do Solução Jurídica.

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